Ley 31012: de protección policial y de desprotección ciudadana

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«La Ley n.° 31012 llamada de protección policial tiene una finalidad muy clara: que los actos que ocurran en una intervención policial se interpreten a favor del policía, lo cual además, en términos procesales, significará que no se pueda dictar en su contra mandato de detención preliminar o prisión preventiva. Esto incentiva el uso desproporcionado de la fuerza y propicia la impunidad, lo cual es inconstitucional y contrario a los derechos humanos

Objeto de la Ley n.° 31012

La ley busca dar protección al efectivo policial que en el ejercicio regular de su función constitucional, hace uso de sus armas o medios de defensa, en forma reglamentaria causando lesiones o muerte. (Artículo 1, primer párrafo).

Esto parece una finalidad legítima; sin embargo, el problema se revela en la segunda parte del artículo. Aquí se dice: “En estas circunstancias al ejercer su derecho a su legítima defensa y de la sociedad establecido en la ley, el principio de razonabilidad de medios será interpretado a favor del personal policial interviniente, (…)".

Entonces, ¿cuál es el verdadero propósito de la ley? Eliminar el principio de proporcionalidad y sustituirlo por el principio de razonabilidad pero condicionado a la llamada interpretación a favor del personal policial.

El principio de proporcionalidad no es otra cosa que la razonabilidad en el uso de la fuerza donde, evidentemente, el uso desproporcionado de la fuerza no puede ser tolerado.

Lo que se pretende con la Ley n.° 31012 es que el abuso, la desproporción se interprete a favor del efectivo policial. ¿Cómo sería esto? Interpretando que no hay abuso. Interpretando, a favor del policía, que si una persona, un ciudadano, un estudiante, un jubilado, un manifestante, un transeúnte, un conductor, un trabajador, es lesionado o muerto por el uso de su fuerza (armas o cualquier otro medio) sería (siempre) un acto razonable, proporcional, de legítima defensa y, por tanto, exento de responsabilidad penal1.

Esto es claramente un atentado contra los derechos humanos. Pretender justificar las lesiones o la muerte de los ciudadanos producto del uso de la fuerza pública, bajo el argumento de la interpretación a favor del personal policial es avalar la arbitrariedad de los policías y con ello corromper el verdadero sentido de la finalidad constitucional de la policía: proteger a las personas y a la comunidad.

¿El principio de proporcionalidad puede ser desconocido o “derogado”?

La Ley n.° 31012 es su intento de proteger a los policías por sobre los ciudadanos ha derogado el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4° del Decreto Legislativo 1186 que es, precisamente, la norma que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional.

El inciso derogado es justamente el que recogía el principio de proporcionalidad. Este inciso desarrollado el contenido de la proporcionalidad en los siguientes términos:

“El uso de la fuerza se aplica con un criterio diferenciado y progresivo, determinado por el nivel de cooperación, resistencia (activa o pasiva) o la agresión de la persona o personas a quienes se interviene y considerando la intensidad, peligrosidad de la amenaza, condiciones del entorno y los medios que disponga el personal policial para controlar una situación específica”.

– Texto conforme a la modificatoria que introdujo la Ley n.° 30644.

Pero, felizmente, este intento es estéril porque por más esfuerzo que se haga, a estas alturas, no se puede desconocer el valor de los derechos humanos, de la Constitución, de la proscripción de la arbitrariedad, de los tratados internacionales, de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y, entre otros, de los pronunciamientos de Naciones Unidas sobre el uso de la fuerza y de las armas de fuego de los cuerpos policiales.

Instrumentos internacionales que regulan el uso de la fuerza y de las armas de fuego

Naciones Unidas tiene dos instrumentos sobre el tema:

  1. Los “Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”, adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990; y,

  2. El “Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”, adoptado por la Asamblea General en su resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979.

Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

La Corte IDH tiene varias sentencias en las que ha dejado absolutamente claro que el uso de la fuerza excesiva, que causa lesiones o la muerte, es arbitraria. Y varios de estos pronunciamientos han sido, lamentablemente, contra Perú:

  • Corte IDH. Caso Neira Alegría y otros vs. Perú, fondo, sentencia del 19 de enero de 1995, Serie C, núm. 20.

  • Corte IDH. Caso Loayza Tamayo vs. Perú, fondo, sentencia del 17 de septiembre de 1997, serie C, núm. 33.

  • Corte IDH. Caso Castillo Petruzzi y otros vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 30 de mayo de 1999, serie C, núm. 52.

  • Corte IDH. Caso Durand y Ugarte vs. Perú, fondo, sentencia del 16 de agosto de 2000, serie C, núm. 68.

  • Corte IDH. Caso Cantoral Benavides vs. Perú. Fondo. Sentencia de 18 de agosto de 2000. Serie C, núm. 69.

  • Corte IDH. Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 8 de julio de 2004, serie C, núm. 110.

  • Corte IDH. Caso del Penal Miguel Castro Castro vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 25 de noviembre de 2006, serie C, núm. 160.

  • Corte IDH. Caso La Cantuta vs. Perú, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 29 de noviembre de 2006, serie C, núm. 162.

  • Corte IDH. Caso J. vs. Perú, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 27 de noviembre de 2013, serie C, núm. 275.

  • Corte IDH. Caso Tarazona Arrieta y otros vs. Perú, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 15 de octubre de 2014, serie C, núm. 286.

  • Corte IDH. Caso Espinoza Gonzáles vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 20 de noviembre de 2014, serie C, núm. 289.

  • Corte IDH. Caso Cruz Sánchez y otros vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 17 de abril de 2015, serie C, núm. 292.

  • Corte IDH. Caso Quispialaya Vilcapoma vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 23 de noviembre de 2015, serie C, núm. 308.

En adición a estos debe anotarse otros cuatro casos de la Corte:

  • En este primero la Corte desarrolló los estándares en el uso de la fuerza por parte de los agentes estatales:

    1. Corte IDH. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 5 de julio de 2006, serie C, núm. 150.
  • En este otro la Corte analizó el uso de la fuerza por parte de agentes estatales con relación al derecho a la vida y al derecho a la integridad personal, utilizando como criterio de interpretación los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley y el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. 2. Corte IDH. Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana, fondo reparaciones y costas, sentencia del 24 de octubre de 2012, serie C, núm. 251.

  • En los dos siguientes la Corte desarrolló el estándar aplicable en las protestas señalando que los Estados deben ser extremadamente cuidadosos al utilizar las fuerzas armadas como elemento de control de la protesta social:

    1. Corte IDH. Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 4 de julio de 2007, serie C, núm. 166.

    2. Corte IDH. Caso Perozo y otros vs. Venezuela, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 28 de enero de 2009, serie C, núm. 195.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional no solo ha expresado su compromiso con los criterios establecidos en la jurisprudencia de la Corte IDH (STC 1969-2011-PHC/TC) sino que también ha acogido como criterio interpretativo los “Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” y a partir de ello ha concluido:

“De estas reglas se puede concluir que el uso de la fuerza por parte de los agentes de seguridad debe ser considerada como la medida de último recurso y que más allá de la orden que pueda emanar por parte del superior jerárquico, el criterio para emplear la fuerza letal es que esté en peligro la vida de otra persona”.

— STC 002-2008-PI/TC, fundamento 56.

Más importante aun, sin embargo, es que el Tribunal Constitucional ha resuelto con anterioridad una acción de inconstitucional sustancialmente igual al de la Ley n.° 31012.

En la acción de inconstitucionalidad contra el D. Leg. 982 que modificó el artículo 20 del Código Penal recogiendo también la exención de responsabilidad penal para los policías y militares, el Tribunal Constitucional interpretó en la STC 0012-2008-PI/TC que la exención de la responsabilidad penal del personal policial y de las Fuerzas Armadas tenía que ser interpretada en el sentido que ello no impedía que se impute y procese a los malos policías o militares que delinquen, lo cual implicaba, a su vez, analizar si la actuación de los efectivos se hizo, o no, en cumplimiento de su deber y si, además, habían usado sus armas de modo reglamentario.

El fundamento 18 de la sentencia recoge esta interpretación del siguiente modo:

“18. Esta legislación entonces no puede ser entendida como que está dirigida a impedir la investigación y procesamiento de malos policías o militares que delinquen –según se trate de la comisión de delitos de función, comunes o de grave violación de derechos humanos–; por ello, cuando a dichos servidores públicos se les impute la comisión de un ilícito, deben ser denunciados, investigados casos por caso, y si corresponde procesados dentro de un plazo razonable, con todas las garantías que la Constitución ofrece, no solo ellos, sino cualquier persona que se encuentre en similares circunstancias. Dentro del proceso penal, con todas las garantías constitucionales, corresponderá al juez competente evaluar, tanto si concurren circunstancias agravantes o eximentes de responsabilidad, y corresponderá a dicho funcionario, a través de un sentencia motivada, imponer las sanciones previstas o expresar las razones por las que ello, en determinados supuestos, no corresponde, esto es, y en lo que importa al dispositivo impugnado, si la actuación de los efectivos de ambas instituciones ha sido en cumplimiento de su deber y además si sus armas han sido usadas de manera reglamentaria."

En consecuencia, queda demostrado que bajo ningún supuesto se admite que los efectivos policiales o militares puedan hacer uso desproporcionado de la fuerza o de sus armas. Hacerlo implica no solo infringir los derechos fundamentales de las personas, sino también vulnerar su propia finalidad constitucional de proteger a las personas y a la comunidad.

Si bien serán los jueces a quienes corresponda aplicar estos criterios, el hecho que la ley busque desconocer el principio de proporcionalidad es razón suficiente para solicitar su derogatoria o, en todo caso, la interposición de la correspondiente acción de inconstitucionalidad.



  1. Así, el artículo 5 modifica el numeral 11 del artículo 20 del Código Penal justamente para indicar que el personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú está exento de responsabilidad penal. ↩︎

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